Provinciale Ontwikkelingsmaatschappijen (POM)

De Provinciale Economische Raden (begin jaren 1950-1970): een lokaal verankerd netwerk van economische drukkingsgroepen

In het begin van de jaren 1950 kampten verschillende regio’s in het stilaan industrialiserende Vlaanderen met structurele werkloosheid en hoge pendelcijfers. Van een volwaardig regionaal gedifferentieerd economisch Economie Dit artikel gaat over de relatie tussen economie en Vlaamse beweging. Daarmee beoogt deze tekst geen economische geschiedenis te schetsen van wat we vandaag Vlaanderen noemen. Integendee... Lees meer beleid door de nationale overheid was op dat moment nog geen sprake. Het waren lokale politieke en sociaaleconomische actoren die de kat de bel aanbonden en zich bottom up groepeerden in provinciale economische drukkingsgroepen.

Pionier was de Limburgse Economische Raad (LER), die in 1951 werd opgericht. Drijfveer achter de oprichting van de LER was de reconversieproblematiek in de steenkoolmijngebieden. Limburg Limburg Lees meer werd algauw gevolgd door West-Vlaanderen West-Vlaanderen Lees meer in 1954 met de West-Vlaamse Economische Raad (WER), Oost-Vlaanderen Oost-Vlaanderen Dit artikel onderzoekt de vraag of en in welke mate de Vlaamse beweging in Oost-Vlaanderen een specifieke identiteit vertoonde. Lees meer in 1955 met de Economische Raad voor Oost-Vlaanderen (EROV), Antwerpen Antwerpen Lees meer in 1956 met de Economische Raad voor Antwerpen (ERA) en ten slotte (Vlaams-)Brabant Vlaams-Brabant De naam van de provincie Brabant herinnert aan het vroegere gelijknamige hertogdom, dat tijdens de Middeleeuwen vorm had gekregen en waarvan het noordelijke deel een belangrijke rol speel... Lees meer in 1969. Deze privaatrechtelijke raden vonden op Vlaams niveau een gemeenschappelijk forum in de Economische Raad voor Vlaanderen Economische Raad voor Vlaanderen (ERV) Lees meer (ERV), die in 1952 was opgericht. De Provinciale Economische Raden legden zich toe op de studie en inventarisering van de economische sterktes en zwaktes van hun provincie. Ze waren samengesteld uit sociale partners en politieke mandatarissen en werden voorgezeten door de provinciegouverneur. Deze raden hielden de vinger aan de pols en gaven de nodige informatie door aan de ERV.

Deze provinciale economische dynamiek leefde vooral in Vlaanderen, waar de provincies toen nog politiek sterk stonden en voornamelijk door de Christelijke volkspartij Christelijke Volkspartij (CVP) Lees meer (CVP) werden geschraagd. In Wallonië was de provinciale dynamiek een stuk beperkter en stonden provinciale economische drukkingsgroepen heel wat minder sterk. Wel werden er provinciale onderafdelingen van de Conseil Economique Wallon (CEW) opgericht en waren eind jaren 1950 enkele zelfstandige provinciale initiatieven actief, zij het minder gestructureerd. Hoe verschillend ook, het is belangrijk hier te beklemtonen dat het bij al deze provinciale initiatieven, zowel in Vlaanderen als in Wallonië, privé-initiatieven betrof, dus zonder publiekrechtelijk statuut, met aan de basis enkele sterke figuren uit lokale sociaaleconomische en politieke middens.

In de provinciale economische raden in Vlaanderen speelden de provinciegouverneurs een belangrijke rol, waardoor deze raden vaak in een politiek spanningsveld zaten tussen het centrale en provinciale politieke niveau, die elk hun stempel wilden drukken op het regionaal-economische beleid. Toch wisten de provinciale economische raden in Vlaanderen zich stevig te positioneren in het regionaal-economisch discours.

De Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappijen (GOM’s) (1970 – 2004): institutionalisering van de streekontwikkeling

In de eerste helft van de jaren 1960 werd de organisatie en institutionalisering van de streekontwikkeling inzet van een machtsstrijd tussen de Belgische Socialistische Partij Belgische Socialistische Partij (BSP) Lees meer (BSP) en de CVP. Toenmalig socialistisch Minister van Economische Zaken Antoon Spinoy Spinoy, Antoon Antoon Spinoy (1906-1967) was een socialistisch minister en burgemeester van Mechelen. Hij voerde een beleid van economische expansie door industriële reconversie. Hij was een tegenstande... Lees meer (BSP) vreesde een te grote machtsconcentratie bij de provincies, die in Vlaanderen politiek werden gedomineerd door de CVP en werkte in 1961 een institutionele structuur uit voor economische decentralisering. Centraal hierin stonden nieuw op te richten niet provinciaal georganiseerde Maatschappijen voor Streekontwikkeling, die de bestaande Provinciale Economische Raden en de Intercommunales zouden overkoepelen en waarin de centrale overheid, provincies, gemeenten en sociale partners vertegenwoordigd zouden zijn.

Dit plan van Spinoy werd niet uitgevoerd, maar mondde in 1966 uit in een ontwerp dat voor het eerst voorzag in zogenaamde Gewestelijke Ontwikkelingsmaatschappijen (GOM’s). Van de oorspronkelijke ‘schone lei’ van de socialist Spinoy was op dat moment echter nog weinig te merken. Er werd integendeel gekozen voor bevestiging en erkenning van de provincies als niveau voor economische decentralisering.

Op een wettelijk kader was het weliswaar wachten tot de Kaderwet van 15 juli 1970, die de planning en de economische decentralisatie regelde. Naast de oprichting van het Planbureau en de gewestelijke economische raden (GER’s) legde deze wet namelijk ook de basis voor de gewestelijke ontwikkelingsmaatschappijen (GOM’s) als publiekrechtelijke instellingen. Onder meer wegens politieke strubbelingen over de verdeling van de mandaten en de afbakening van het werkingsgebied duurde het daarna nog jaren vooraleer ze ook effectief functioneel werden. Tussen het eerste ontwerp Spinoy en de oprichting van de eerste GOM zaten maar liefst dertien jaar. De oprichting en de concrete invulling van werkveld en samenstelling van de GOM’s werd pas geregeld tussen 1973 en 1976 via verschillende Koninklijke Besluiten.

Wat de territoriale afbakening van de GOM’s betreft, woog in Wallonië de socialistische stem het zwaarste door. Daar werd al snel gekozen voor één GOM voor het hele gewest. Deze werd opgericht in september 1972. Dit scenario werd niet gevolgd voor Vlaanderen en de complexe provincie Brabant.

In Vlaanderen waren de meningen verdeeld. Aan katholieke zijde van het politieke spectrum was men voorstander van één GOM per provincie, terwijl vanuit andere hoeken heel wat alternatieven werden voorgesteld. Zo was de Volksunie Volksunie (VU) Tussen 1954 en 2001 bepaalde de Volksunie (VU) als Vlaams-nationalistische partij mee de politieke evolutie in België, van unitaire staat tot federaal koninkrijk. Ze groeide uit tot de tw... Lees meer voor één enkele GOM voor Vlaanderen om dit niveau politiek te versterken en pleitte de socialistische partij voor een alternatieve indeling in twee Vlaamse economische streken met elk een GOM. Het Vlaams Economisch Verbond Vlaams Economisch Verbond (VEV) Het Vlaams Economisch Verbond (VEV) is een Vlaamsgezinde belangengroep en patronale organisatie, die werd opgericht in 1926. Tijdens het interbellum zette het VEV zich in voor algemeen ec... Lees meer – principieel weliswaar tegen de GOM’s gekant – bepleitte dan weer de afbakening van drie maatschappijen, met centraal een maritieme ontwikkelingsmaatschappij met Antwerpen, Gent en Zeebrugge als begrenzingspunten. De andere twee ontwikkelingsmaatschappijen konden dan ten Noorden en ten Zuiden van de lijn Antwerpen-Brugge actief zijn.

Uiteindelijk won het katholieke scenario het pleit en werd in Vlaanderen in 1975 gekozen voor één GOM per provincie. In de praktijk werden hiervoor de bestaande Provinciale Economische Raden omgevormd tot GOM. Enkel de Economische Raad voor Oost-Vlaanderen (EROV) en de Limburgse Economische Raad (LER) bleven bestaan naast de provinciale GOM, maar dan wel met een aangepast takenpakket, onder meer gericht op het faciliteren van toerisme, de promotie van streekproducten en de ondersteuning van KMO’s. In 2020 werd de LER alsnog ontbonden.

Voor de provincie Brabant was de situatie nog complexer. Het grondgebied van deze provincie werd verdeeld over drie GOM’s: Halle-Vilvoorde (destijds nog deel van het arrondissement Brussel) en het arrondissement Leuven vormden samen de GOM Vlaams-Brabant, terwijl het arrondissement Nijvel werd ondergebracht bij de Waalse GOM. Daarnaast werd in 1974 een aparte GOM opgericht voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest Brussels Hoofdstedelijk Gewest Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest werd opgericht in 1989. Het wordt bestuurd door de Brusselse Hoofdstedelijke Raad en de Brusselse regering. Lees meer . Deze indeling was in zekere zin een voorafname op de latere staatshervormingen Staatshervorming Tussen 1970 en vandaag werden zes staatshervormingen doorgevoerd die België omvormden van een unitaire in een federale staat met drie gewesten, het Vlaamse, het Waalse en het Brussels Hoo... Lees meer en de splitsing van Brabant in 1995. De provincie Vlaams-Brabant viel vanaf dat moment volledig samen met het territorium van de GOM Vlaams-Brabant, wat betekende dat de verhouding tussen de GOM en de provincie dezelfde werd als in de vier andere Vlaamse provincies.

Het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest kreeg in 1989 zijn eigen instellingen via de Brusselwet. Bij de afschaffing van de provincie Brabant in 1995 werd Brussel uit de provinciale structuur gelicht, waarbij de provinciale bevoegdheden in de hoofdstad werden overgeheveld naar het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest. Hierdoor functioneerde de Brusselse GOM vanaf dan als een gewestelijke instelling, los van het provinciale niveau. Vanaf 2013 ging deze verder onder de naam citydev.brussels.

Een ander moeilijk aspect was de positie van de zes faciliteitengemeenten Faciliteiten Al sinds de eerste taalwet (1873) voorzag de wetgever in faciliteiten. Deze tegemoetkomingen gaven aanleiding tot tegengestelde interpretaties door Nederlandstaligen en Franstaligen, zo ... Lees meer rond Brussel. Zij werden begin jaren 1970 beschouwd als onderdeel van Halle-Vilvoorde en vielen dus onder de GOM Vlaams-Brabant. Bij de oprichting van de provincie Vlaams-Brabant werden zij definitief bij deze provincie en dus ook bij het Vlaamse Gewest Vlaams Gewest Het Vlaams Gewest (sinds 1980) is een politieke deelstaat waarvan de bevoegdheden betrekking hebben op grondgebonden aangelegenheden zoals ruimtelijke ordening, leefmilieu en economisch b... Lees meer ingedeeld.

Ook inzake de samenstelling van de GOM’s laaiden de discussies hoog op. Er vielen een aantal gelijkenissen, maar ook duidelijke verschillen op met de beoogde samenstelling van de zogenaamde Maatschappijen voor Streekontwikkeling uit het oorspronkelijke project van Spinoy (1961). Een opvallend verschil was de afwezigheid van  de centrale overheid in het GOM-bestuur. Waar het mislukte project van Spinoy nog een stevige greep van de nationale regering op het streekbeleid voorzag, konden de provincies nadien opnieuw een belangrijke positie opeisen. In de GOM’s waren het zelfs de provincies die het hoogste aantal mandatarissen leverden. De provinciegouverneur was toen ook nog automatisch voorzitter van de desbetreffende GOM. In die zin kan men de GOM’s wellicht ook zien als een compensatie voor de gedwongen opgave van de ambitie om de provincies een belangrijke rol te laten vervullen als beleidsniveau in de hervormde Staat. De belangrijkste verandering in de GOM-structuur ten opzichte van eerdere plannen betrof de sterk vergrote invloed van de onderling evenredig vertegenwoordigde sociale partners, die bijna 50% van de zetels in een GOM-bestuur kregen.

De GOM’s hadden net zoals de provinciale economische raden streekontwikkeling in de ruime betekenis (studie, promotie, coördinatie, advisering) als centraal doel, maar kregen daarnaast een veel ruimer takenpakket toegewezen. Zo kregen ze een essentiële coördinerende rol bij het opstellen van de vijfjarenplannen. Vermits planning als beleidsinstrument in de loop van de jaren 1970 al aan invloed verloor, kwam deze taak van de GOM’s nooit tot volle wasdom. Daarnaast konden de GOM’s aanvankelijk ook participaties nemen in bedrijven wanneer de privésector in gebreke bleef.

Met de oprichting van de Gewestelijke Investeringsmaatschappij voor Vlaanderen (GIMV) begin jaren 1980 en op basis van het protocol van 2 februari 1981, dat werd afgesloten tussen de Vlaamse Executieve, de Vlaamse GOM’s en de GIMV, werden de enkele participaties die de GOM’s al hadden genomen in bedrijven overgedragen aan de GIMV. Een zware portefeuille was dit niet, maar in 1981 hadden de vijf Vlaamse GOM’s samen toch participaties in achttien bedrijven. Er werden afspraken gemaakt over een taakverdeling om de GIMV en de GOM’s uit elkaars vaarwater te houden. Met het verdwijnen van de participatiebevoegdheid, gekoppeld aan een planningbeleid dat min of meer uitgehold raakte, klonk de vraag naar de relevantie van de GOM’s steeds luider. Zelfs het afschaffen ervan lag op tafel. In het regeerakkoord van november 1985 werd besloten de GOM’s niet af te schaffen, maar wel integendeel, hun takenpakket opnieuw uit te breiden. Toenmalig Voorzitter van de Vlaamse Executieve en tevens Minister van Economie, Gaston Geens Geens, Gaston Gaston Geens (1931-2002) was een econoom en CVP-politicus, die van 1981 tot 1992 voorzitter was van de Vlaamse Executieve. Geens gaf vanuit deze functie mee vorm aan het beleid in de nieu... Lees meer (CVP) vertolkte hiermee het CVP-standpunt. De GOM’s waren in Vlaanderen immers een belangrijk instrument op het niveau van de provincies, waar de CVP traditioneel dominant stond. Het regeerakkoord voorzag in een rol voor de GOM’s in het expansie- en reconversiebeleid van de Vlaamse regering Vlaamse Regering De Vlaamse regering is de uitvoerende macht van de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest, geïnstalleerd na de staatshervorming van 1980 en aanvankelijk aangeduid met de term 'executie... Lees meer .

Op 12 juli 1990 gaf het Vlaams Parlement Vlaams Parlement Het Vlaams Parlement is de parlementaire vergadering van de Vlaamse deelstaat in het federale België. Zijn geschiedenis kent drie grote fasen: de periode van de Cultuurraad voor de Neder... Lees meer haar goedkeuring aan het decreet tot reorganisatie van de GOM’s, waarbij art. 15 van de Kaderwet van 1970 werd opgeheven voor het Vlaams Gewest. Om de efficiëntie van de GOM-werking te verhogen werd de Algemene Vergadering afgeschaft en werd het aantal mandaten in Directiecomité en Raad van bestuur sterk afgebouwd. Het decreet bevestigde de oorspronkelijke taken met betrekking tot studie, promotie, bedrijfsadvisering en bevordering van de sociaaleconomische ontwikkeling van hun werkgebied, maar bepaalde nu ook dat de GOM’s met ‘specifieke opdrachten’ konden worden belast door de Vlaamse regering. Zo moesten ze zich toeleggen op het ondersteunen en begeleiden van KMO’s in de overschakeling naar moderne productiemethoden – iets waar Vlaanderen steeds meer op focuste – en op de productie van milieuvriendelijke producten. De GOM’s werden ook ingeschakeld in het in februari 1990 door de Vlaamse Executieve opgestarte ‘impulsgebiedenbeleid’, waarmee minder welvarende regio’s die niet in aanmerking kwamen voor expansiesteun en voor Europese ondersteuning, toch extra steun kregen van de Vlaamse overheid.

Niet alle GOM’s voldeden echter aan de verwachtingen. Hierbij was de samenwerking en taakverdeling met de intercommunales een terugkerend discussiepunt. Dit hield nauw verband met de discussie over de zin van de provincies in het (regionaal) beleid, een discussie die al bezig was sinds begin jaren 1960. Er klonken opnieuw steeds luidere stemmen om de streekontwikkeling uit handen van de provincies (en dus de provinciaal georganiseerde GOM’s) te halen en over te hevelen naar de subregio’s en naar de intercommunales. Dit paste in de tendens om het regionaal beleid meer van onderuit te voeren. De provincies en de GOM’s, die in Vlaanderen een sterke provinciale verankering kenden, werden door velen beschouwd als instituties van de oude Belgische staatsstructuur.

De Provinciale Ontwikkelingsmaatschappijen (POM’s) (2004 -): de provinciale autonomie bevestigd en ingeperkt

Tussen december 2001 en april 2003 voerden de Vlaamse regering, het provinciale en het lokale bestuursniveau een ‘kerntakendebat’ in het kader van de hervormingsoperatie Beter Bestuurlijk Beleid. Dit debat had als doel het Vlaams binnenlands bestuur zo goed mogelijk te organiseren door een duidelijke verdeling van bevoegdheden en taken tussen deze drie bestuursniveaus. Dit resulteerde in het bestuursakkoord van 25 april 2003 tussen het Vlaamse, het provinciale en het lokale bestuursniveau, dat verregaande gevolgen had voor de GOM’s, die hun kerntaken opgesplitst zagen over verschillende bestuursniveaus.

Op 7 mei 2004 werd het Vlaams decreet goedgekeurd op basis waarvan  de GOM’s werden omgevormd tot Provinciale Ontwikkelingsmaatschappijen of  POM’s. In tegenstelling tot de GOM’s kwam de volledige politieke verantwoordelijkheid over de POM’s bij de provincies te liggen. Die laatsten werden autonoom verantwoordelijk voor de oprichting en structuur van de POM’s. De economische beleidsuitvoering die een bovenlokale aanpak vergde, maar geen directe Vlaamse interventie (begeleiding bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen, bedrijvencentra, incubatiecentra, enzovoort), werd toegewezen aan de POM’s. De kerntaken van de GOM’s inzake bedrijfsadvies werden dan weer overgeheveld naar het Vlaams Agentschap Ondernemen (VLAO) – in 2009 door samensmelting met het Agentschap Economie omgevormd tot Agentschap Ondernemen (AO) – en werden dus een uitsluitend Vlaamse kerntaak.